Experteninterview

Dürfen Beamte streiken? Interview mit Rechtsanwalt Michael Felser 08.12.2009, 23:22

Die Lehrerstreiks in Hessen haben erneut die Frage aufgeworfen, wie sich Beamt/innen im Falle eines Streiks verhalten sollten: mitstreiken oder treu weiterdienen? Denn letztlich gibt es keine konkrete gesetzliche Regelung, die den Beamt/innen das Streiken verbietet. Rechtsanwalt Michael Felser, spezialisiert u.a. auf Beamtenrecht und Streikrecht, erläutert die juristischen Hintergründe.

streikende Personen
Bild: flickr-User der_dennis[CC by]
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Porträt: Michael W. Felser, Anwalt, spezialisiert u.a. auf Beamtenrecht und StreikrechtMichael W. Felser (48) ist Rechtsanwalt und Gründer einer Kanzlei mit mehreren im Arbeitsrecht und öffentliche Dienstrecht tätigen Anwälten. Betreiber des Rechtsportals Juracity - Recht für Alle! mit den Themendomains Beamtenrecht.de und Streikrecht.de sowie eines der bekanntesten Rechtsweblogs (“Blawg”) unter blog.juracity.de.
Rechtsanwalt Michael W. Felser hat eine Rechtsabteilung der Gewerkschaft ÖTV geleitet und mehrere Landespersonalvertretungsgesetze kommentiert. Als Anwalt vertritt er Beamte vor allem in Disziplinarverfahren und in Statusangelegenheiten. Aktuell vertritt er Lehrer, die gegen die Altersgrenze in NRW kämpfen.

Lehrerfreund: Wo steht eigentlich, dass Beamt/innen nicht streiken dürfen?

Michael W. Felser: In der Bundesrepublik besteht kein ausdrückliches gesetzliches Streikverbot für BeamtInnen. Dieses wurde ausschließlich durch die Gerichte (Richterrecht) entwickelt. So hat der Bundesgerichtshof die Bummelstreiks der Fluglotsen für treuwidrig erklärt (BGH vom 16.06.1977 Aktenzeichen III ZR 179/75), obwohl der EuGH bereits 1975 (EuGH vom 18.03.1975 Aktenzeichen 44/74, 46/74, 49/74) verstärkte Tendenzen in der EU zur Legalisierung von Streiks öffentlicher Bediensteter feststellte, die Frage einer generellen Zulässigkeit von Beamtenstreiks aber offenließ.

Lehrerfreund: Gibt es unterschiedliche Regelungen in den einzelnen Bundesländern?

Michael W. Felser: Nein, siehe oben, es gibt gar keine gesetzliche Regelung.

Lehrerfreund: Sind Änderungen im Streikverbot für Beamt/innen absehbar?

Michael W. Felser: Sie sind wohl überfällig. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat am 21.04.2009 in der Sache Enerji Yapi-Yol Sen (Aktenzeichen 68959/01), abgedruckt mit Gründen und Urteilsbesprechung von Klaus Lörcher in der Zeitschrift Arbeit und Recht ArbuR 2009, S. 274 f. allen europäischen Staaten ins Stammbuch geschrieben, dass ein Streikverbot für Beamte zwar mit dem Grundsatz der Gewerkschaftsfreiheit im Einklang stehen könne - aber nur für Beamte, die hoheitliche Befugnisse im Namen des Staates ausüben. Ein Streikverbot könne sich jedoch nicht auf Beamte im Allgemeinen erstrecken oder auf öffentliche Beschäftigte in staatlichen Handels- oder Industrieunternehmen (Post, Postbank, Bahn, Telekom). Dies verstoße gegen Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die gesetzlichen Einschränkungen des Streikrechts müssten durch die nationalen Gesetzgeber klar definiert werden und so eng wie möglich die Kategorien der von einem Streikverbot betroffenen Beamten festlegen. Der EGMR hat deutlich gemacht, dass jedenfalls Gemeindebeamte ein Recht auf Kollektivverhandlungen haben. Auch für LehrerInnen dürfte der EGMR ein Streikrecht anerkennen.

Auch in Deutschland scheint sich die Erkenntnis langsam durchzusetzen, dass die unterschiedliche Behandlung von Beamten und Angestellten auf gleichen Arbeitsplätzen kaum noch zu rechtfertigen ist. Das BVerwG (vom 7.6.20000 - 1 D 4/99) hat bereits entschieden, dass “in-sich-beurlaubte”- Beamte, d.h. Beamte, die aus dem Beamtenverhältnis beurlaubt werden, um am gleichen Arbeitsplatz als Arbeitnehmer tätig sein zu können, ein Streikrecht haben.

Allgemein lässt sich formulieren, dass jeder Beamte nach der Konzeption ein Streikrecht hat, wenn er in einer Funktion beschäftigt wird, die auch Angestellte (Beschäftigte) ausüben können. Nur in der Beamten vorbehaltenen Ausübung von Hoheitsrechten kann ein Streikverbot menschenrechtlich überhaupt aufrechterhalten bleiben.

Lehrerfreund: Beim jüngsten Lehrer/innen-Streik in Hessen hat die GEW _alle_ Lehrer/innen zum Streik aufgerufen. Welches Risiko gehen Beamt/innen ein, die sich an einem Streik beteiligen?

Michael W. Felser: Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (vom 23.02.1994 Aktenzeichen 1 D 48/92) ist eine Arbeitsniederlegung

mit den sich aus dem Grundgesetz und dem Bundesbeamtengesetz ergebenden Rechtspflichten der Beamten nicht vereinbar.
Daß eine planmäßige und gemeinschaftlich durchgeführte Dienstverweigerung einer größeren Anzahl von Beamten - oft als “Beamtenstreik” bezeichnet, obwohl dieser aus dem Arbeitsrecht stammende Begriff auf das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis nicht übertragen werden kann - unzulässig ist, ist höchstrichterlich vielfach entschieden worden. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verbieten, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen (vgl. BVerfGE 8, 1 <17> ; 44, 249 <264> m.w.N.; BVerwGE 73, 97 <102> m.w.N.; BGHZ 70, 277 <279> ). Der Gesetzgeber hat diesem durch Art. 33 Abs. 5 GG bestimmten Grundsatz durch die Regelungen des § 54 BBG konkrete Gestalt gegeben. Danach hat sich der Beamte unter anderem mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Diesem Gebot handelt ein “streikender” Beamter zuwider (vgl. BVerwG a.a.O.).

Die Unzulässigkeit des “Beamtenstreiks” erfaßt auch kurzzeitige Demonstrationsstreiks oder Arbeitsniederlegungen. Ist es nämlich den Beamten verwehrt, zur unmittelbaren Förderung ihrer “Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen” zu streiken, so gilt dies auch für Arbeitsniederlegungen, ungeachtet ihrer Dauer. Ein solches zumindest als streikähnliche Maßnahme anzusehendes Verhalten kann nicht anders bewertet werden als die als “Streik” bezeichnete, planmäßig und gemeinschaftlich durchgeführte Dienstverweigerung einer größeren Anzahl von Beamten. Auch eine kurzzeitige Arbeitsniederlegung verletzt die Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf. Von einem “Streik” unterscheidet sie sich allenfalls graduell, nicht jedoch prinzipiell (ebenso BVerwG a.a.O. zum “Dienst nach Vorschrift”)

Bundesverwaltungsgericht, 23.02.1994, Aktenzeichen 1 D 48/92

Nach dem VG Berlin (vom 14.03.2007 Aktenzeichen 80 Dn 48.05) verletzt ein Lehrer seine Pflicht, dem Dienst nicht ohne Genehmigung fern zu bleiben, und damit zugleich die Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf, wenn er - auch nur kurzfristig - seiner Unterrichtsverpflichtung nicht nachkommt und z.B. stattdessen an einer Kundgebung teilnimmt. Das VG Münster (20.01.1972 Aktenzeichen R 13/71) hat einem streikenden Referendar den Unterhaltszuschuss gekürzt.

Lehrerfreund: Haben Sie aus Ihrer Praxis als Anwalt Erfahrungen mit Beamt/innen, die das Streikverbot gebrochen haben?

Michael W. Felser: Nein, zum Glück nicht. In der Praxis wird das Streikverbot von beiden Seiten geschickt umspielt.

Es gibt wenige Entscheidungen, meist Disziplinarentscheidungen. Ein beamteter Pressesprecher eines Berufsbeamtenverbandes, der öffentlich Erklärungen abgegeben hatte, die objektiv geeignet waren, den Willen von Berufsbeamten zur Durchführung rechtswidriger kollektiver Maßnahmen streikähnlichen Charakters zu stärken oder zu erhalten, verstößt gegen die das Streikverbot beinhaltende Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf, meinte z.B. der Disziplinarsenat des BVerwG (vom 22.11.1979 Aktenzeichen 1 D 84/78) und beließ es bei einer Herabsetzung um nur ein Amt, während die Vorinstanz die Entfernung aus dem Dienst verfügt hatte. Aber immerin zeigte das Gericht damals noch “klare Kante”:

Eine zu milde Behandlung der Beteiligten könnte in der Öffentlichkeit und der übrigen Beamtenschaft den unzutreffenden Eindruck hervorrufen, die Verletzung der grundlegendsten und am leichtesten einsehbaren Pflichten der Berufsbeamten werde nicht mit dem nötigen Ernst zur Kenntnis genommen. In dieser Hinsicht muß vielmehr den Anfängen gewehrt werden, und deshalb erfordert auch der Gesichtspunkt der allgemeinen Abschreckung eine strenge, auf längere Dauer und wiederkehrend auf den Handlungswillen des Beamten einwirkende Disziplinarmaßnahme.

Würde im Ergebnis hart durchgegriffen, müsste wohl auch mit einer Gegenwehr im Sinne einer Anrufung der höchsten Gerichte, auch in der EU, gerechnet werden. Daran scheint hierzulande die Lobby, die ein Festhalten an einem Beamtenstreikrechts bevorzugt, kein Interesse zu haben.

Lehrerfreund: Sie sagen: “In der Praxis wird das Streikverbot von beiden Seiten geschickt umspielt.” Wie kann ich als verbeamtete Lehrer/in das Streikverbot geschickt umspielen? Doch nur, indem ich nicht streike, oder?

Michael W. Felser: Mit “umspielen” meine ich, dass vor Ort gesichtswahrende Lösungen gesucht werden, Disziplinarstrafen milde ausfallen, Aktionen nicht als Streik bezeichnet werden, die Unterrichtszeit geschont wird uswusf. Die Gewerkschaften wollen keine unnötigen Verunsicherungen durch Disziplinarverfahren, die Dienstherrschaften auch nicht. Insgesamt wird eher vorsichtig agiert, umso wichtiger sind Urteile wie die des EGMR, die “Ausstrahlung” haben wird, auch auf deutsche Gerichte. Man müsste eigentlich die DO Angestellten öfter mal streiken lassen, damit “arbeitnehmerfreundlichere Arbeitsgericht” entscheiden. Verwaltungsgerichte sind nach meiner Erfahrung eher “dienststellenfreundlich” eingestellt.

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